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第24章（第1页）

在随后的两个协定草案中，主要的争论是关于联总的实际机构，以及关于政策委员会（或行政委员会，或中央委员会）的规模、权限和投票表决程序。

在第一个草案中，规定全会（它将成为联总全体成员国的议会）&ldo;每年至少召开两次常会&rdo;，在休会期间，由全会的政策委员会对一切政策问题作出临时决定，政策委员会只由四大国（英国、美国、苏联和中国）的代表组成。

第一个协定草案（李滋-罗斯同美国委员会会谈的产物）是1942年9月提出来的，经国务卿（科德尔&iddot;赫尔）和罗斯福总统批准后，送交英国、苏联和中国政府，目的在于早日召开全体有关国家参加的救济工作会议。

结果会议暂时停止举行，因为1942年下半年军事局势呈现出惊人的不稳定；英国政府欲同它的自治领商量；美国国会选举迫在眉睫（11月份）。

华盛顿的美国政府非常担忧，为&ldo;救济&rdo;而拨款，尤其是为&ldo;善后&rdo;而拨款，可能被利用为攻击政府的竞选口号。

因此，关于1942年6月至9月在华盛顿所进行的活动，极少公之于众。

事实上在1943年1月之前出现了一个间歇时期。

到1943年，美国的选举业已结束，并且由于阿拉曼、北非和斯大林格勒战役以及对日本的反攻，军事局势好转。

此外，当时的欧洲盟国愈来愈不耐烦了，它们急于着手采购救济物资。

流亡在外的盟国政府这时开始希望返回本国去，它们知道可能会遭到冷遇，尤其是如果两手空空回去的话。

1943年1月，英国、苏联和中国的代表在华盛顿的国务院同迪安&iddot;艾奇逊开始进行一系列的会谈；会谈一直进行到5月，这时总统批准了第二个协定草案，随即把它散发给其他四十个盟国和有关政府。

在第二阶段的预备性会谈中，主要的分歧与争论，正如前述，是关于政策委员会（或行政委员会，或中央委员会）的体制问题。

英国政府原先赞成由英国、美国、苏联和中国四大国组成政策委员会。

随后，加拿大（一个重要的物资供应国家）开始极力要求成为该委员会的正式成员。

美国政府转而赞成该委员会由七国组成，其中另外三个国家则由全会逐年遴选。

英国政府主要由于受到加拿大的影响，此时也转而赞成成立七国委员会的主张。

而苏联政府则继续坚持成立四大国委员会，理由是，联总的体制将成为未来联合国组织的模式，遴选额外三个成员国同四大国同席共事，在一些有争论的问题上，将会产生最大的阻力。

美国政府深受苏联论点的影响，转而支持四国委员会的主张，反对七国委员会，但是英国政府仍然赞成设置七国委员会，因为它认为四国委员会仅能赢得对救济组织的半心半意的支持。

最后妥协的结果是将政策委员会的成员限于四大国，但更其名为&ldo;中央委员会&rdo;，并另外设置一个&ldo;物资供应委员会&rdo;，以削弱中央委员会的权限，凡提供物资的主要国家包括加拿大在内都可有代表参加物资供应委员会。

当全会讨论到涉及物资供应的问题时，就邀请这个新委员会的主席参加。

苏联政府同意这一妥协办法，而加拿大也满意了。

苏联政府还建议，政策委员会表决一切事项时，有必要采取各国一致通过的原则。

这是联合国宪章中著名的&ldo;否决权&rdo;条款的预兆。

不过苏联政府这一次却作出了让步，收回了它的建议。

在这些问题上的拖延不决（1942-1943年的冬季一直是如此）很可能会破坏联总的整个规划，因为在这整个时期内，美国看来好象随时都可能放弃国际性的计划，转而采取一项独立的美国方案，就象第一次世界大战结束后胡佛所主持的救济机构一样。

如果出现这种行动，那么对于战后盟国之间的一切合作关系将会是一个凶兆。

在此期间，英国政府于1942年7月成立了它自己的中东难民救济总署。

罗斯福总统于1942年11月18日设置了海外善后救济执行局。

11月21日，他任命纽约州州长赫伯特&iddot;h&iddot;莱曼担任该局的领导，并令其&ldo;着手组织美国参与对联合国家武装部队收复地区的灾民提供救济和其他援助等活动&rdo;。

罗斯福总统在提交国会的《关于租借法工作的第七号报告（1942年12月11日）》中说：

我们已经宣布的美国政策是：在力所能及的范围内，对我们武装部队所占领的任何地区的人民提供食品、药品以及其他必需品，以减轻他们的饥饿和病痛。

……执行这一政策的方法将因地制宜而有所不同，即使在同一地区内也可能需要采用几种不同的方法。

在供应物资的各种商业渠道被切断的地区，租借法可能成为进行恢复工作的手段。

哪里需要分配救济物资，就可以通过租借法向之提供。

……收复地区的救济善后事宜将是所有联合国家的共同责任，必须采取象军事行动那样的联合行动。

成功地使我们所解放的国家恢复元气，将是缩短战争和让已获解放的人民分享胜利果实的一个重大因素。

美国政府的这些行动和声明表明了它将坚持设立一个国际救济机构的想法。

1943年4月，莱曼及其特别助理休&iddot;r&iddot;杰克逊前往伦敦，讨论联总未来的各种计划。

莱曼参加了盟国间委员会在4月16日召开的一次会议。

他主持的那个机构起草了&ldo;美国代表团工作手册&rdo;，而这个手册就成了指导全会首届会议和其后设立联总的指南。